民事调解在促进司法和谐中发挥的作用

王丹 王长君


　　随着“构建和谐社会”重大举措的提出，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词，各级法院均采取各种有效的方式，实现调解效益最大化，取得了较好的效果，但同时也存在一些问题与不足
整体原因
1. 调解需要一定的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，工作效率的提高越来越受到重视，调解的工作力度在一定程度上被削弱。
2. 案件数量的不断增加与警力相对紧缺的矛盾进一步突出，使法官应接不暇，没有时间过多地做当事人的调解工作，从而忽视了调解工作，甚至流于程序，客观上造成调解不能,从而降低调解结案率。
3. 调解需要当事人对法官的信任，而目前法院的司法权威和法官的社会公信力与社会及当事人的期望值有较大的差距，对法院及法官还有一种不太信任的态度，怕调解使自己吃亏。
4. 案件承办人员对司法政策的理解不够全面，除部分案件应当先调解外，认为其它案件调解并非必经程序，或认为调解过多有损法院形象，更体现不出法律的权威性或说强制性的一面。
5. “人情”的干预，导致部分法官不当行使调解的权利，也影响了当事人自由处分权的行使。
6. 法律意识不断增强，经济进一步发展，诉讼的目的不再主要是经济利益，很大程度上打官司是“打个名气、掰个输赢”，当事人不愿调解。
个体(具体案件)原因
1. 债务及经济纠纷案件调解率较高，但调解率浮动幅度较大。原因是债务案件是一种既期、短期利益，责任明确，争议不大，只是暂时给付不能，相对来说调解结案较容易，案件调解率也较高，但从调解率浮动幅度较大，主要原因是前几年金融机构贷款纠纷案件大量积累，为及时追回贷款，化解金融风险，保护自己的合法权益，大量纠纷涌向向法院，有时占当年法院此类案件的绝大部分，此类案件基本都能调解结案，从而使当年案件调解率大幅度上升；从2003年以后，此类案件诉讼高峰期结束，即使有也仅占此类案件的极少部分，也导致了案件调解率和案件数量的大幅度降低。
2. 离婚、相邻案件调解率较低且较稳定。其原因是随着经济的发展和改革开放的进一步深化，西方的婚姻观念不断冲击着我国传统的婚姻观念，人们对婚姻观念有较大的转变，其权利意识进一步增强，婚姻自由越来越成为追求的目标，人性化得到充分体现，从而导致离婚案件的增加。再加上妇女地位的提高，人身、财产的独立性得到空前增强，对男子的依附性大大减弱，这也成为离婚的“催化剂”。在案件诉讼过程中，双方对离婚与否绝大多数能达成共识，但财产分割、孩子抚养就成为争议的焦点，从而导致调解不能，直接的反映就是调解率较低且稳定；相邻案件的双方当事人主要是隔壁两邻，有的还是亲属关系，其所争议的标的是具有长期性，甚至关系到子孙后代的长远利益，所以当事人在处分自己的权利时非常谨慎，出现“宁伤感情也不损后代利益”局面，故造成案件调解的难度增大，案件调解率较低的原因。
3. 侵权赔偿纠纷案件的调解率居中且基本稳定。侵权赔偿案件特别是人身损害赔偿案件既涉及到财产权更涉及到人身权，产生纠纷的原因是平时积怨的结果，“百尺之冰，非一日之寒”，在诉讼过程中分歧较大，不容易调解结案，打官司的目的不仅是财产利益更是精神（心理）利益，甚至是打官司是“打个名气、掰个输赢、讨个说法”，判决效果更好，当事人根本不愿调解，故此类案件调解率较低。
4. 其它案件（主要是特殊侵权等新类型案件）的调解率不稳定，波动幅度较大。随着我国法制进程的不断推进，法院受理案件范围越来越广，新类型案件层出不穷，且越来越专业化，每年所出现的新类型案件没有一定的规律性，具有较大的偶然性，且不同的案件的调解方法也有较大的差异性，甚至部分案件（特别程序）依法根本就不适用调解，调解率波动幅度较大就成了势在必然。
存在的问题与不足
在调解工作中存在两种倾向：一是过于强调调解率，以调解结案作为评定工作和法官能力发主要指标。这就会使一些案件承办人员为了调解结案，出现强制调解的情况，如在审判实践中出现的“以拖压调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱压调”等，甚至因法院内部审限及畏难情绪也会出现而对当事人采取强迫调解的现象；强调调解结案只是一种结案方式，辩证看待调解工作虽然能够产生良好的法律效果和社会效果，但它并不是一个终极目标，审判活动的终极目标是实现公正和效率，不能为了完成调解结案的指标而久调不决，拖延时间；也不能违法调解，压制当事人，给当事人留下“和稀泥”的印象，让当事人心有不甘；二是忽视调解工作，使调解成为走形式。调解本来就是当事人之间一个互让互谅的过程，为使纠纷解决，必定有双方在利益上有所让步，而法官一旦把握不好审判者和调解者的双重身份，要求让步的一方当事人会理解为司法的不公，对调解失去信心，表现为不积极，敷衍了事，这也打击了法官主持调解的积极性，使审判中的调解程序走走过场，很难调解结案，诉讼效率低。
调解立法规范存在的问题与思考和对策
（一）调解立法规范存在的不足
１．法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自由处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。
２．法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。这一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。
３．“调审合一”影响司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。
４．调解中的职权主义色彩过重。民事审判方式改革虽然起步较早，但传统审判方式的影响依然根深蒂固，反映在调解上就是法官的职权主义特别突出。首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。其次，调解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变相强迫当事人接受调解。
５．赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。
6．审限对调解的影响应引起重视。根据民事诉讼法的规定，适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起３个月内审结。对于适用简易程序审理的案件来讲，因法官在同一时间段内审理的案件数量太多，导致实际分配到每一个案件上的绝对时间是不到３个月的，并且有些案件在调解过程中需要进行“冷处理”，因法律及司法解释未明确规定适用简易程序审理案件的期限是否可以延长，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。
7．检察机关等部门的不当监督对调解的影响不容忽视。在现行诉讼机制下，法官在调解中多是扮演“主宰者”角色，调解时法官难免要提出调解方案或就当事人的责任大小发表意见，且为了调解法官又不得不与当事人庭下接触。在当事人达不成调解协议的情况下，有时检察机关等部门会以行为不当为由质询法官，并对案件审理过程进行监督，这必然会给法官造成心理压力，使法官不敢和不愿做调解工作。
8．“送达”已成为制约法院审判效率的重要原因。由于人口的流动性在不断加大，而公民的法律协助意识又比较淡薄，使法院很难将诉讼文书或法律文书递交给当事人或其他诉讼参与人签收，造成案件审理期间的延长和当事人诉讼成本的增加，特别是调解书是在送达后才能生效，不能及时送达将有损当事人的权益。
二）对策与思考
１．确立当事人意思自治为主、国家干预为辅的调解制度。首先，充分尊重当事人的自由处分权。在没有查明事实、分清责任的情况下，当事人依法达成的调解协议，是当事人对自己实体权利和诉讼权利自由处分的结果，法院应当认可。其次，全面落实调解的自愿原则。在法律、法规中明确规定，是否调解的选择权在当事人，是否再次调解的选择权也在当事人，法院不得在事先未告知当事人进行调解的情况下通知其到庭进行调解，调解方案应当由当事人首先提出等。再次，调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
2．重新架构调解与判决的关系，有条件的可以实行调解前置、推行调审分离。将调解放在庭前准备阶段，使其成为一个相对独立的诉讼阶段。这一方面可以及时解决部分民事纠纷，减少进入审判程序案件的数量，化解法官的工作压力；另一方面，当事人在庭前准备阶段较为宽松的氛围下，通过对自己各种权益的衡量，更易于接受调解这一和平解决纠纷的方式，这也符合我国的国情和历史传统。推行调审分离，将法院内部的法官进行重新定位和分工，一部分法官专司调解，可以有效地防止法官以拖压调、以判压调等违反当事人自愿原则现象的发生，同时也可以避免现行诉讼机制下法官为了调解不得不与当事人庭下接触的尴尬。完善和发展民事诉讼调解制度,要坚定不移地贯彻调解与判决并重原则，注意防止和克服重判轻调的现象，宜调则调，当判则判。但判决前，六类民事案件最高院明确规定应当先调解。
3．取消当事人的反悔权。最高法院《关于适用简易程序受理民事案件的若干规定》规定，调解达成协议并经法官审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。而民事诉讼法规定调解书送达前一方反悔的，法院应当及时判决。对于调解书效力的问题不能实行双重标准，应当将这一规定扩大适用于普通程序。有条件的法院还可以采用当场制作并送达的方式解决调解书的效力问题。
4．简化调解书的制作。法律及司法解释对调解结案的案件法律文书如何简化没有明确规定。尽管最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》涉及了该问题（即在当事人达成调解协议并需要制作民事调解书的情形下，制作法律文书时对认定事实或者裁判理由部分可以适当简化），但也有其局限性。因为对调解书的简化作列举式规定不合理，应作原则性规定，使法官面对具体情况时可以灵活掌握。有条件的法院可以采用格式调解书，当场制作并送达。
随着“构建和谐社会”重大举措的提出，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词，各级法院均采取各种有效的方式，实现调解效益最大化，取得了较好的效果，但同时也存在一些问题与不足


从国家行政演变的角度看行政指导的性质

黄雪芹

【内容摘要】国家行政与公共行政是不同的概念。随着社会的发展，国家行政的内涵也在不断地发展变化，同时，国家行政的管理的方式和手段也在变化。传统的命令服从型管理方式已经不能完全适应现代行政的需要，行政指导是在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下产生的一种新的行政行为。

【关键词】国家行政 行政权弱化 非强制性手段 行政指导 新型行政行为

行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。
第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导的研究远远不够，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”；有的学者将其界定为“非权力行为”；也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同” ，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此，探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质，应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。
本文尝试从国家行政的演变角度，对行政指导的性质作界定，认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要，在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。

一、 国家行政与公共行政

行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说，人们往往将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上，国家行政与公共行政不是同一概念，公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。 也有学者将其概括为公行政：“国家行政属于公行政，但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政”。 任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动，这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的，除了政府之外，还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步，民主参与的提高，政府的职能正在发生变化，政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政”。 公共行政包括国家行政和社会行政。 国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，在不同的社会发展阶段，国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期，社会事务相对少，政府承担“守夜人”的角色，实行消极行政。此时，国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初，随着行政国的出现，国家对经济和社会生活干预的增强，国家行政范围不断扩大，空前膨胀。此时，在社会生活中，国家行政处于绝对主导地位，而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代未80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围也随之扩大。
伴随着国家行政的演变，政府的职能出现了扩张和缩小的趋势，政府对社会、经济生活的干预时强时弱，政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任，到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政，必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。

二、 不同社会阶段的国家行政

（一） 18－19世纪自由资本主义时期的国家行政
在自由资本主义时期，人们尊崇经济自由主义的观点，实行放任自由的经济制度，信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种 “必要的罪恶”越小越好，反映在国家管理方面，就是政府扮演“守夜人”角色，推行消极行政。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府是唯一的行政主体
行政主体是指行政权的享有者和操纵者，在自由资本主义时期，行政权作为国家政权的组成部分，只被严格地授予行政机关，无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也自然消亡。”
2. 国家行政范围很小
资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当• 斯密认为国家的职能应有三项：（1）保护国家安全；（2）保护社会上的个人安全；（3）建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当• 斯密反对国家干预经济，认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小，正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样：“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。 政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的，也与当时社会对政府的实际需要相吻合。
3. 政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为
政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”，受其目的的影响，政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔，他认为行政行为是行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。 其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点：行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。” 同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。
（二）19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政
随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点开始暴露：经济上和政治上过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓的契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的爆发，生产倒退，社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初（1929－1933）爆发的一场世界经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机，长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，国家行政权渗透到人们生活的各个领域，行政国随之产生。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大
自由资本主义时期，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段，国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。因此，国家行政的范围也得到前所未有的扩大。
2. 政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主
行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出，行政相对人必须服从，如果违抗，随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，行政主体与行政相对人法律地位不平等，强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。
（三）20世纪70年代公共行政改革阶段－行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用
市场失灵，以及垄断资本主义引发的种种生活问题，为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是，政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时，行政权力的膨胀，政府行政职能的扩张，以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加，也带来了严重的社会问题。其主要表现有：（1）对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权，必须有强有力的行政权，然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府。（2）腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下，行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。（3）官僚主义和效率低下。行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。 另一方面，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。
此阶段国家行政具有以下特点：
1. 放松政府管制，缩小国家行政的范围
放松管制代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指：（1）就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；（2）就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力－命令”色彩。 放松政府管制，在缩小了国家行政的范围的同时，使得社会行政范围不断扩大。
2. 公共管理社会化，导致公共行政主体多元化
公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。
3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用
随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行，在行政领域出现一种重要的现象：非强制行政方式的广泛使用。
“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。 ”为了增进公共利益，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。
因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一” 。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。

三 行政指导的概念及性质