阳江市人民政府规范性文件制定程序办法
广东省阳江市人民政府
印发阳江市人民政府规范性文件制定程序办法的通知（阳府〔2004〕92号）
各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：
《阳江市人民政府规范性文件制定程序办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
阳江市人民政府
二○○四年六月十八日
阳江市人民政府规范性文件制定程序办法
第一章 总则
第一条 为了规范市政府规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，根据《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市政府规范性文件的立项、起草、审查、决定和公布，以及规范性文件的解释与备案，适用本办法。
违反本办法规定制定的规范性文件无效。
第三条 制定规范性文件，应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规、规章和其他上位法的规定。
第四条 制定规范性文件，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。
制定规范性文件，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。
第五条 制定规范性文件，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。
制定规范性文件，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。
第六条 市政府规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”。
对特定范围内的工作和事务制订带有约束性的措施时，使用“规定”；对某一方面的具体工作确定具体处理原则和实施办法时，使用“办法”。
第七条 规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
第八条 涉及市政府两个以上部门职权范围内的事项，有关部门单独制定的规范性文件无效。
第二章 立项
第九条 市人民政府所属工作部门或者下一级人民政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当向市人民政府报请立项。
第十条 报送制定市政府规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
第十一条 市人民政府法制机构（以下简称市法制局），应当对制定市政府规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订市人民政府年度规范性文件制定工作计划，报市人民政府批准后执行。
年度规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。
第十二条 市人民政府应当加强对执行年度规范性文件制定工作计划的领导。对列入年度规范性文件制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报市人民政府决定。
年度规范性文件制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规范性文件项目应当作出补充说明。
第三章 起草
第十三条 市政府规范性文件由市人民政府组织起草。
市人民政府可以确定市政府规范性文件由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，涉及规范政府共同行为的市政府规范性文件草案，也可以确定由市法制局起草或者组织起草。
第十四条 起草市政府规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
第十五条 起草市政府规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中应当向社会公布，征求社会各界的意见；也可以举行听证会。举行听证会的，应当参照《规章制定程序条例》第十五条规定的程序组织。
第十六条 起草市政府规范性文件涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。
起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报市政府规范性文件草案送审稿（以下简称送审稿）时说明情况和理由。
第十七条 起草单位应当将送审稿及其说明、对送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定一式二份报送审查。
报送审查送审稿的公函，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。
送审稿的说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。
有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关法律规范资料等。
第四章 审查
第十八条 市政府规范性文件送审稿由市法制局负责统一审查。纳入年度规范性文件制定工作计划的，可径送市法制局审查，未列入年度计划的，则应先送市政府办公室。
市法制局主要从以下方面对送审稿进行审查：
（一）是否符合本办法第三条、第四条、第五条的规定；
（二）是否与有关市政府规范性文件协调、衔接；
（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；
（四）是否符合制定规范性文件的技术要求；
（五）需要审查的其他内容。
第十九条 送审稿有下列情形之一的，市法制局可以缓办或者退回起草单位：
（一）制定市政府规范性文件的基本条件尚未成熟的；
（二）有关机构或者部门对送审稿规定的主要措施存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；
（三）送审稿规定的主要措施直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的；
（四）上报送审稿不符合本办法第十七条规定的。
第二十条 有关机构或者部门对送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制局应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和市法制局的意见上报市人民政府决定。
第二十一条 市法制局应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，提出审查意见，由起草单位对送审稿进行修改，形成市政府规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。
市政府规范性文件草案的说明由起草单位主要负责人签署，提请市人民政府常务会议或全体会议审议的建议和草案由市法制局主要负责人签署呈报。
第五章 决定和公布
第二十二条 市政府规范性文件应当经市政府常务会议或者全体会议决定。
审议市政府规范性文件草案时，由起草单位作文件草案的起草说明，市法制局作文件草案的审查说明。
第二十三条 市政府办公室应当根据有关会议审议意见对市政府规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署予以公布。
第二十四条 公布市政府规范性文件的通知应当载明该规范性文件的制定机关、序号、名称、通过日期、施行日期、加盖市政府公章以及公布日期。
第二十五条 市政府规范性文件签署公布后，市人民政府公报、市政府信息网站和阳江日报应当及时刊登。
在市人民政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。
第二十六条 市政府规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。
第六章 解释与备案
第二十七条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。
规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：
（一）规范性文件的规定需要进一步明确含义的；
（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用规范性文件依据的。
规范性文件解释由其制定机关的法制机构参照送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。
规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
第二十八条 政府规范性文件应当自公布之日起30日内，由政府法制机构依照有关规定向上一级人民政府和市人大常委会备案。市政府部门制定的规范性文件，应当报市人民政府备案。
报送规范性文件备案，径送备案机关的法制机构。
报送规范性文件备案，应当提交备案报告，规范性文件文本和说明，并按规定的格式装订成册，一式五份。具备条件的，应当同时报送规范性文件的电子文本。
第二十九条 备案机关应当依法履行规范性文件备案职责，加强对规范性文件备案工作的组织领导。
备案机关的法制机构，具体负责规范性文件备案工作，履行备案审查监督职责。
第三十条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为政府规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向该规范性文件制定机关的上一级人民政府书面提出审查的建议；认为市政府部门制定的规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向市人民政府书面提出审查的建议，由其法制机构研究处理。
第三十一条 备案机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关的政府部门或者下一级人民政府提出意见的，有关的机关应当在规定期限内回复；认为需要规范性文件的制定机关说明有关情况的，有关的制定机关应当在规定的期限内予以说明。
第三十二条 规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章和其他上位法的规定，或者其规定不适当的，由备案机关的法制机构建议制定机关自行纠正；或者由各机关的法制机构提出处理意见报备案机关决定，并通知制定机关。
第三十三条 市政府部门规范性文件之间、市政府部门规范性文件与市政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由备案机关的法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由备案机关的法制机构提出意见报备案机关决定，并通知制定机关。
第三十四条 对本办法第二条、第八条规定的无效规范性文件，备案机关的法制机构不予备案，并通知制定机关。
规范性文件在制定技术上存在问题的，备案机关的法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。
第三十五条 规范性文件的制定机关应当自接到本办法第三十二条、第三十三条、第三十四条规定的通知之日起30日内，将处理情况报备案机关的法制机构。
第三十六条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的规范性文件目录报备案机关的法制机构。
第三十七条 对于不报送规范性文件备案或者不按时报送规范性文件备案的，由备案机关的法制机构通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。
第七章 附 则
第三十八条 市政府部门或者直属机构、事业单位、派出机关、县（市、区）级人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令参照本办法规定的程序执行。
第三十九条 本办法所称规范性文件，包括市政府部门规范性文件和政府规范性文件。市政府部门规范性文件，是指市政府部门和具有行政管理职能的直属机构、事业单位、派出机关根据法律、法规、规章在本部门的职权范围内参照本办法制定的规范性文件。政府规范性文件，是指市、县（市、区）级的人民政府根据法律、法规、规章在法定的权限范围内依照或参照本办法制定的规范性文件。
第四十条 规范性文件的制定机关，应当经常对规范性文件进行清理，发现与新公布的法律、法规、规章相抵触或者与其他上位法的规定不一致的，应当及时修改或者废止。
修改、废止规范性文件的程序，参照本办法的有关规定执行。
第四十一条 编辑出版正式版本的规范性文件汇编，由市、县（市、区）人民政府法制机构依照有关规定执行。
第四十二条 本办法自2004年7月1日起施行。
公房产权确认案件的审理要点
张生贵
子告母争房产 庭后撤诉
家住北京西城区的刘某，以母亲王某居住的房产应属母子共同产权为由，起诉主张自己的一份产权，刘某将妻、女一并列为原告，把自己的母亲告上法院，要求判令母亲现住的房屋，原告系共有产权人，主要理由是，母亲现住的房屋系1998年原承租的公房拆迁后安置的房改房，刘某曾与母亲长期居住在已拆迁的公房内，户口一直与母亲为同一户籍，拆迁后安置了一套三居室，母亲以房改房形式办理了私有产权，刘某认为母亲未经自己同意，独自办理产权，侵犯了原告的财产权。拆迁后安置的房屋，母亲回购时刘某有出资，据此提起诉讼。
母亲向法院提出了自己的意见，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。原告争产诉称的理由是“一直与答辩人共同居住在公有房屋中”，原告所诉与事实不符。原有公房的情况是一个单元共四间房，答辩人居住两间（系商业部分配给答辩人的公租房），另两间是大儿媳居住（原系商业部分配给其父的公租房。原告自1985年结婚，只在原拆迁房居住过一个多月时间，此后就搬出此房至朝阳区居住（此房系市委分配给答辩人丈夫的公租房）至今。原告诉称一直同答辩人居住，目的是为争产。答辩人现在居住房屋是1998年拆迁后，根据回迁政策由答辩人购买的房改房，原告一天也未住过。1998年10月末原房拆迁后，答辩人搬到周转房，屋子又冷又湿，原告一家人居住在朝阳，从未与答辩人共同居住过，也未照顾过答辩人。原告住在朝阳二十多年，一分钱不给答辩人，于法于情于理都说不通。2001年10月20日答辩人从周转房回迁到争议房，原告诉称“1997年危房改造搬迁，按照当时安置政策，三原告和被告经回迁安置共同取得涉诉房屋，并在2000年回迁时共同出资购买了涉讼房屋产权”。原告此诉与事实不符，1998年10月份，产权单位中央国家机关（十七个部委）联合成立拆迁办公室，对答辩人承租的原有公房进行改造建设，当时的政策是按原住房套型回迁，与户口没有关系。原告三人以户口在此房为由将自己认定为被安置人口，此理由与国务院及北京市房改政策规定的安置条件明显不符。1998年10月份拆迁公告发布时，原告早就搬离此房十三年时间，且另有住房，不符合被安置的资格条件，其所述户口问题仅仅是空挂户，没有实际居住，不能只依据空挂户口得到安置。原告诉称“2000年回迁时共同出资购买了涉诉房屋”，此说没有证据，且与实际情况不符。答辩人是原有公房的唯一承租人，该房屋是答辩人的工作单位分配给答辩人的福利房，答辩人住了五十多年，原告从未出过资，也没有资格购买属于答辩人的福利待遇。2001年10月份回迁时，根据国务院房改政策及原公房承租事实与答辩人签订了“房屋买卖契约”，将答辩人居住的房屋卖给答辩人，该产权房含有答辩人的工龄优惠，三原告没有资格购买。根据《老年人权益保障法》第十三条规定，老年人的住房子女或其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系；第19条规定，老年人有权依法处分个人的财产，子女或者其他亲属不得干涉、不得强行索取老年人财物。根据北京市相关规定，对拆迁回迁安置房的购买人有资格条件限制，而且在房价的计算上往往都有工龄、职务等方面的折算，所以不能象普通商品房一样可以单独依据谁出资或谁的户口挂在此处就确定谁为产权人，该房屋实际上是单位分配给答辩人的福利性住房，购买时以答辩人的名义购买，并计算了答辩人的工龄、职务等条件，从产权角度讲，答辩人是唯一产权人。如果原告对产权登记有异议，应当提出证据证明其主张，如果原告提出的理由不足以证明其享有权利的状况与不动产登记不一致，人民法院应当按照产权登记认定产权的归属，维护不动产登记的法律效力。答辩人与产权单位订立的拆迁安置补偿协议及房改房购买契约合法有效，产权登记程序合法，并未侵犯任何人的合法权益，原告不具备承租和购买该房的条件，对诉争房屋不具有共同权利，其诉求主张应予驳回。
2010年3月19日经法院审理，原告出示了与母亲对话的录音资料，证明共居及出资的事实，母亲不予认可。王某出示了拆迁补偿安置协议、购房发票、产权证等证据，以证明自己系产权人。经法院审理后，认为，原告随户口在原已拆迁房，但未实际居住，并非实际居住人，不具备被拆迁人资格，提出的证据不足以证明其主张。
律师代理词摘录：
案由：所有权纠纷 案号：2010西民初字第934号 委托人：被告
代理人：张生贵 北京市天依律师事务所律师 庭审时间：2010年3月19日
庭审地点：西城区人民法院民事审判法庭：
通过刚才的法庭调查，原告的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，应予驳回。
原告起诉的理由是，拆迁房内有自己的户口，回购回迁房时有过出资。原告的两项理由能否成为确认房屋产权的依据，答案是否定的。
要正确定案，须查明案件中先后涉及到的四处房屋，第一处是“西城区XX号”，也就是争议房，此房来源于拆迁补偿安置后的回迁房，是原告要求确认为共有产权的房屋；第二处是位于“XXX”，这处房屋是被告单位分配给被告的公有住宅，被告在此居住了五十多年，于1998年10月份由产权单位联合拆迁改造，拆迁前被告是此房的唯一承租人；第三处房是位于“朝阳区房屋”，此房是被告的丈夫的单位根据级别待遇分配的住宅，一直由原告居住至今，第四处房是“XXXX的房屋”，这是原住宅拆迁后，被告的过渡房。
一、原告的空挂户口不能享有诉争房屋的共同产权：
原告要求确认原告的产权份额，应否得到法律支持，要看原告关于户口事由是否具备确权的法定条件。
首先、原告在争议房内没有户口，其户口仅在已拆迁的房内，但在拆迁前十三年就外迁另居，不属于法定应予补偿安置的人口。原已拆迁的房屋是央产房，属于公有房屋，是被告的单位通过实物形式分配的住房待遇，根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条规定，拆迁公有住房的，应当按照房改政策出售给房屋承租人；参照《北京市加快城市危旧房改造实施办法》第七条规定，安置危改区居民的基本原则是按照原住房建筑面积安置，用于安置的房屋原则上只售不租。第十条规定对在危改区内有本市常住户口，本人及其配偶、父母、子女在危改区内无正式住房，长期居住在自建房内，单独立户，并且本人在本危改区外别无正式住房的居民，可以给予适当补偿；有下列情形之一的居民，视为在本危改区以外有正式住房：本人在危改区范围外的国有土地上住用其父母自有或承租的住房的；第十一条规定了购买安置房的具体标准和条件。同时参照《民法通则若干问题的意见》第119条；《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款规定，根据北京市人民政府给崇文区人民法院关于《北京公房承租人变更规定及合同填写说明》的答复意见，北京市人民政府《关于城市公有房屋管理的若干规定》第12条第5项规定：承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并重新签订租赁合同。《北京市房地产管理局关于启用〈北京市公有住宅租赁合同〉的通知》以及《北京市房屋土地管理局关于启用新的〈北京市公有住宅租赁合同〉的通 知》，上述规范性文件明确了：1、“外迁”和“死亡”是租赁关系变更的前提条件，即“外迁”和“死亡”都有可能产生变更房屋承租人的情形。2、“外迁”是指房屋承租人另有正式住房后，不再继续在原房居住。外迁后其户口是否也一并转移，应符合户籍管理的有关规定。3、如因原承租人外迁而由符合条件的共居人承租其住房时，根据有关规定，应由有关当事人提出书面申请，出租方同意后方可变更。北京市人民政府关于公房承租人的特别规定，原公房承租人去世后，其同住的家属要求继续租赁的，应当取得公房管理部门或产权人的许可，公房被拆迁安置人是经产权管理单位登记在册持有公房租赁证并交纳租金的承租人。公房租赁合同是合同之一种，受合同相对性原则的约束，规范的是公房出租人（产权人或管理人）和承租人之间的关系，而与其他人无关。至于承租人家庭成员之间关于公房使用的问题，属于承租人家庭内部问题，和公房租赁合同关系是两种不同的法律关系，不可混为一谈。
其次、本案中被拆迁房屋的承租人是被告本人，原告并非承租人，在拆迁公告发布之日原告已从被拆迁房屋外迁十三年时间，且另有住房，也不属于共同居住人，不在被安置范围，无权对被告承租的公有住宅拆迁后回迁房产权享有份额，原告的户口仅仅是空挂，无实际意义。且与北京市人民政府关于房改政策规定的应安置户属于“实际居住两年以上、无其他住房、独立分户”的实质条件明显不符，原告的诉求应予驳回。
二、原告关于出资的理由能否成为享有产权的条件，答案同样是否定的。
首先、原告不能提供出资的证据；其次、依据北京市人民政府房改政策规定，成本价购买房改房的权属不同于市场条件下的商品房，房改房的回购人具有严格的资格条件限制，享受工龄优惠及住房待遇，即便原告真有出资的事实，也不具备回购资格，不能享有专属于被告以实物方式取得住宅待遇的权利。
综上，原告的诉讼请求不符合法律和关于房改方的专项政策规定，其主张妨害了老年人的合法财产权，应予驳回。
庭审结束后，原告自动撤回了起诉。
资料：北京公房承租人变更规定
关于对城市公有房屋承租人变更有关问题答复的函
京国土房管法字[2001]167号
崇文区人民法院：
来函收悉。经研究，现对有关问题答复如下：
北京市人民政府《关于城市公有房屋管理的若干规定》(京政发〔1987〕109号)第12条第5项 规定：“承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同”。作为代国家行使公房所有权职能的房屋管理部门，是直管公房的出租人。自市政府109号文件发布实施后，我局也先后发布了一系列规范性文件，对公房租赁管理做了规定。主要有：《北京市房地产管理局关于启用〈公有住宅租赁合同〉的通知》(市房经管字〔1991〕503号 )、《北京市房地产管理局关于启用〈北京市公有住宅租赁合同〉的通知》(京房管字〔199 5〕第172号)以及《北京市房屋土地管理局关于启用新的〈北京市公有住宅租赁合同〉的通 知》(市房地房字〔1997〕第946号)。上述规范性文件明确了：
一、“外迁”和“死亡”是租赁关系变更的前提条件，即无论“外迁”和“死亡”都有可能产生变更房屋承租人的情形。
二、“外迁”是指房屋承租人另有正式住房后，不再继续在原房居住。外迁后其户口是否也一并转移，应符合户籍管理的有关规定。
三、如因原承租人外迁而由符合条件的共居人承租其住房时，根据有关规定，应由有关当事人提出书面申请，出租方同意后方可变更。
此复 二00一年二月二十六日
北京市房地产管理局关于启用《北京市公有住宅租赁合同》的通知
（京房管字［１９９５］第１７２号）
各区县房地产管理局、各自管房单位、各房产经营单位：
为进一步加强对本市公有住宅的管理，建立正常的租赁秩序，适应住房制度改革的需要，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》，市房地产管理局统一制定了新的《北京市公有住宅租赁合同》，并决定自１９９５年１月１日起在全市公有住宅范围内予以启用，请各单位在１９９５年房改调租时，一律使用新的合同文本。
特此通知。
一九九五年四月五日
张生贵整理 北京市天依律师事务所 13240422999