山东省青岛市人民政府


青岛市征收排污费管理办法（修正）
青岛市人民政府


（1993年12月19日青岛市人民政府令第15号发布 根据1998年8月24日发布的青政发〔1998〕137号进行修正）

第一章
第一条 根据《中华人民共和国环境保护法》、国务院《征收排污费暂行办法》、山东省《征收排污费实施办法》等法律、法规的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 企业、事业单位和其他生产、经营性经济组织（含个体经营者）排放含有污染物质废水的，缴纳排放污水费；超过国家和省规定的污染物排放标准排放废水、废气（不含二氧化硫）、废渣的，缴纳超标准排污费。工业燃煤排放二氧化硫的，缴纳二氧化硫排污费。
一切单位（含个体经营者）施放噪声超过环境噪声排放标准的，缴纳超标环境噪声排污费；燃烧设施超过规定标准排放烟尘的，缴纳烟尘超标准排污费。
第三条 本办法适用于青岛市行政区域。
第四条 青岛市和各区（市）环境保护部门是征收排污费的行政主管部门。
市环境监理所负责征收市属以上排污单位、外商投资企业的排污费；区（市）环境监理站负责征收区（市）属以下排污单位的排污费。市环境监理所可委托区（市）环境监理站征收市属以上排污单位、外商投资企业的排污费。
第五条 排污单位缴纳排污费，并不免除其应承担的治理污染、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任。

第二章 排污申报登记
第六条 排污单位应于每年三月底前填报《青岛市排放污染物申报登记核定表》，申报、登记在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、方式以及污染物排放去向等，并提供防治污染方面的有关资料。
排污单位定时排放污染物的，应注明排放时间。
第七条 排污单位有下列情况之一的，应在排污前十五日内向环境监理所（站）报告，并在排放污染物之日起十日内履行申报登记手续；
（一）经过治理改造或产品结构发生变化，排放污染物的种类、数量、浓度、方式以及污染物排放去向等发生改变的；
（二）因设备检修可能引起非正常排放污染物的；
（三）新建、扩建、改建和技术改造项目主体工程投产排放污染物的。
第八条 环境监理所（站）应于每年六月底前，核定排污单位申报的正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、方式及污染物排放去向等，经过核定的排污数据作为征收排污费的依据。
遇有第七条规定情况时，环境监理所（站）应在接到申报之日起十五日内，核定排污单位申报的排放污染物的种类、数量、浓度、方式以及污染物排放去向等，经过核定的排污数据作为征收排污费的依据，并从排污之日起征收排污期间的排污费。
第九条 环境监理所（站）对排污单位申报事项核定后，应加强日常排污监理，如发现排污单位排放污染物与登记核定数据不符时，应责令其重新申报登记。
排污单位未按规定进行申报登记的、或在排放污染物的状况发生重大变化而未向环境监理所（站）申报的，由环境监理所（站）自行或者指定监测单位进行调查、监测；经核定的调查、监测数据作为征收排污费的依据。调查、监测费用由排污单位负担。
第十条 排污单位对区（市）环境监理站或市环境监理所核定的有关数据有异议时，可分别向环境监理所或市环境保护局申请复核；复核机关应在一个月内提出复核意见。复核意见作为征收排污费的依据。
第十一条 排污单位建设污染物排放管道必须按环境保护有关规定的要求设立监测口。污染物排放口、监测点应有明显标志并保持完好有效，多个排污单位共用一条排污管道的，应分别在排入共同管理处设立监测点，并有明显标志。
未经环境监理所（站）许可，不得随意改建、迁移监测标志或在其上压盖杂物。
第十二条 环境监理人员有权对排污单位进行检查、采样和查阅有关技术资料。临理人员执行公务时，必须佩带“中国环境监理”证章，出示“中国环境监理”证件；区（市）环境监理站受市环境监理所委托征收市属以上排污单位和外商投资企业的排污费，应出示市环境监理所的委托
书。证件不全的，被检查单位有权拒绝。
排污单位应根据环境监理人员的要求，提供有关技术资料，并为其执行监理工作任务提供方便；环境监理人员有义务为被检查单位和个人保守业务和技术秘密。

第三章 排污费的征收
第十三条 排污费由环境监理所（站）按国家和省规定的标准征收，具体标准见附件。
排污单位对不按规定的项目和标准收取或重复收取排污费的，以及收取排污费未给收据的，有权予以拒绝。
第十四条 排污单位所排放的废水、废气、废渣中，同一排污口含有两种以上有害物质时，按收费最高的一种计算。
废水、废气、废渣排污费，分别计征。
第十五条 排放费按季或按月征收。季节性生产和经费的排污单位必须在季节性生产和经营结束前缴清排污费。
排污费每月起征点为三十元；对每月应征排污费金额不足三十元的，按三十元计征。
排污单位应按时间向银行结算或根据通知单向环境监理所（站）办理缴纳排污费手续，逾期不缴纳的每天加收千分之一的滞纳金。
第十六条 对缴纳排污费后仍未达到排放标准的单位，从开征第三年起，按每年提高百分之五的标准征收排污费。
第十七条 排污单位漏报有关排污事项而漏缴排污费的，应按规定补缴不超过六个月的排污费。
第十八条 排污费实行分级管理，独立核算。
环境监理所（站）在指定银行开设“征收排污费专户”，专户存储排污费。征收的排污费必须按规定如数解交财政，纳入财政预算内，作为环境保护专项资金管理，其中，征收的燃煤二氧化硫排污费作为本市二氧化硫污染治理基金管理。
环境保护专项资金（含二氧化硫污染治理基金）的使用，应经财政部门审核后拨付，按有关规定专款使用。

第四章 罚 则
第十九条 对有下列行为之一且排放污染物又超过规定标准的单位，加收一至三倍的排污费：
（一）新建、扩建、改建或技术改造的工程项目，没有达到环境保护审批要求的；
（二）闲置或擅自拆除污染物防治设施的；
（三）因管理不善，使污染物防治设施失效或不能发挥正常作用的；
（四）在限期内未完成治理任务的。
第二十条 对有下列行为之一的，除按规定征收排污费外，可以由环境保护行政管理部门或其委托的环境监理所（站）根据情节，处以10000元以下的罚款：
（一）排污单位拒报或者谎报有关污染物排放申报登记事项的；
（二）拒绝环境监理工作人员现场检查或在被检查时弄虚作假的；
（三）排污单位无正当理由拒不缴纳超标准排污费的。
第二十一条 当事人对处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼；当事人不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十二条 环境保护部门和环境监理所（站）将收取的排污费挪作他用的，对其主管领导和直接责任人员，由有关部门给予行政处分和经济处罚。
环境监理工作人员滥用职权、玩忽职守、循私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 环境监理所（站）对排污费的收取和使用情况，应采取适当方式定期公布。

第五章 附 则
第二十四条 排污单位使用自备水源（井水、河水、海水、干道水）的，应安装计量装置。无计量装置的，按企业工作时间与水泵效率的70％的乘积计算用水量。污水排放量按用水量的85％计算，特殊行业按有关规定执行。
第二十五条 本办法具体执行中的问题，由青岛市环境保护局负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。本市以前规定与本办法不一致的，以本办法为准。
一、超标废气排污费征收标准
单位：元
━━━━━━━━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━
│ 超 标 排 放 量 │ 浓度超过标准
有 害 物 质 名 称 │ 每 公 斤 │ 每10立方米
──────────────────┼───────────┼────────
二氧化硫、二硫化碳、 │ │
硫化氢、氟化物、氮氧 │ 0·04 │
化物、氯、氯化氢、 │ │
一氧化碳 │ │
──────────────────┼───────────┼────────
硫酸（雾）、铅、汞、铍化 │ │0·03－0·10
物 │ │
──┬───────────────┼───────────┼────────
│玻璃棉、矿渣棉、 │ │
生│石棉、铝化物 │ 0·10 │
产├───────────────┼───────────┼────────
性│电站煤粉、水泥粉尘 │ │
粉│ │ 0·02 │
尘├───────────────┼───────────┼────────
│炼钢炉粉尘、其他 │ │
│粉尘 │ 0·04 │
──┼───────────────┴───────────┴────────
│烟尘浓度C(毫克/标立方米)200 烟│林格曼黑度（级） 2 3 4 5
│每吨燃料收费额（元） 3 3 4 5 6
尘│
│
──┴────────────────────────────────────
说明：林格曼黑度的定级方法，按下列规定执行。
林格曼黑度一级：连续测试一小时，出现林格曼黑度二级累计时间不超过
三分钟，三级以上不出现。
林格曼黑度二级：连续测试一小时，出现林格曼黑度二级累计时间超过
三分钟，三级以上不出现。
林格曼黑度三级：连续测试一小时，出现林格曼黑度三级，四级以上不出现。
林格曼黑度四级：连续测试一小时，出现林格曼黑度四级，五级不出现。
林格曼黑度五级：连续测试一小时，出现林格曼黑度五级。
注：蒸汽机车及其他流动污染源的排烟暂不收费
二、超标污水排污费征收标准
┏━┯━━━━━━━━┯━━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━┯━━━━━┓
┃ │ 污 染 物 │ 排放污染物超 │超标收费单│超标收费单│Ｂ级起征费┃
┃类│ │ 标分界依据 │价（Ａ级）│价（Ｂ级）│ ┃
┃ │ 名 称 │ （吨水·倍） │（元／吨水│（元／吨水│ （元） ┃
┃别│ │ │ ·倍） │ ·倍） │ ┃
┠─┼────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │总汞 │ 2000 │ 2.00 │ 1.00 │ 2000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃第│总镉 │ 3000 │ 1.00 │ 0.15 │ 2550 ┃
┟ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │苯并（ａ）芘 │ 3000000 │ 0.06 │ 0.03 │ 90000 ┨
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃一│总铬 │ 150000 │ 0.06 │ 0.03 │ 4500 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │六价铬 │ 150000 │ 0.09 │ 0.02 │ 10500 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │总砷 │ 150000 │ 0.09 │ 0.02 │ 10500 ┃
┃类├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │总铅 │ 150000 │ 0.08 │ 0.03 │ 7500 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │总镍 │ 150000 │ 0.08 │ 0.03 │ 7500 ┃

┠─┼────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │ＰＨ值 │ 5000 │ 0.25 │ 0.05 │ 1000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │色度 │ 100000 │ 0.14 │ 0.04 │ 10000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │悬浮物 │ 800000 │ 0.03 │ 0.01 │ 16000 ┃
┃ ┝────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │生化需氧量 │ 30000 │ 0.18 │ 0.05 │ 3900 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │化学需氧量 │ 20000 │ 0.18 │ 0.05 │ 2600 ┨
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │石油类 │ 25000 │ 0.20 │ 0.06 │ 3500 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │动植物油 │ 25000 │ 0.12 │ 0.04 │ 2000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃第│挥发酚 │ 250000 │ 0.06 │ 0.03 │ 7500 ┃
┃ ┝────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │氰化物 │ 250000 │ 0.07 │ 0.04 │ 7500 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │硫化物 │ 250000 │ 0.05 │ 0.02 │ 7500 ┨
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃二│氨 氮 │ 25000 │ 0.10 │ 0.03 │ 1750 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │氟化物 │ 25000 │ 0.30 │ 0.09 │ 5250 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │磷酸盐 │ 250000 │ 0.05 │ 0.02 │ 7500 ┃
┃ │（以Ｐ计） │ │ │ │ ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │甲醛 │ 200000 │ 0.12 │ 0.06 │ 12000 ┃
┃类├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │苯胺类 │ 200000 │ 0.12 │ 0.06 │ 12000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │硝基苯类 │ 200000 │ 0.10 │ 0.04 │ 12000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │阴离子合成 │ 25000 │ 0.30 │ 0.09 │ 5250 ┃
┃ │洗涤剂（ＬＡＳ）│ │ │ │ ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │铜 │ 250000 │ 0.04 │ 0.02 │ 5000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │锌 │ 100000 │ 0.06 │ 0.02 │ 4000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │锰 │ 100000 │ 0.06 │ 0.02 │ 4000 ┃
┃ ├────────┼────────┼─────┼─────┼─────┨
┃ │有机磷农药 │ 250000 │ 0.07 │ 0.04 │ 7500 ┃
┃ │（以Ｐ计） │ │ │ │ ┃
┠─┴────────┴────────┴─────┴─────┴─────┨
┃ 排放含有污染物质的废水征收标准 0．03元／吨 ┃
┗━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛
说明：

1、收费额＝超标收费单价×排放污染物超标总量（吨·倍数）。
其中：污染物超标总量（吨·倍数）＝污水排放量×污水中该污染物超标倍数。
排放污染物超标分界依据为排放污染物超标总量（吨·倍数）的分界值。
当排放污染物的超标吨倍数小于或等于排放污染物超标分界依据时，收费额＝
超标收费单价Ａ×排放污染物超标总量（吨·倍数）
当排放污染物的超标吨倍数大于排放污染物超标分界依据时，收费额＝
超标收费单价Ｂ×排放污染物超标总量（吨·倍数）＋Ｂ级起征费。
2、ＰＨ值的超标总量＝超标污水的ＰＨ值与排放标准之差×污水排放量。
3、在执行《污水标准综合排放标准》表3的“最高允许排水量或最低允许水循环
利用率”时，超标水量按当地最低上水单价收费，并与超标排污费迭加计算，合并征收。
山东省环境保护局、物价局、财政厅文件（鲁环计【1991】43号）规定，
我省在征收超标水量费时，其最低上水单价统一规定为0·30元／吨。
4、病原体污水超标收费标准为0·14元／吨水。
三、超标废渣排污费征收标准
单位：元
──────────┬────┬─────┬──────
│向水体倾│无防水、防│无专设的堆
有害物质名称 │倒或排放│渗措施堆放│放场所堆放
│每 吨│每吨·月 │每吨·月
──────────┼────┼─────┼──────
含汞、镉、砷、 │ │ │
六价铬、铅、氰 │ │ │
化物、黄磷及其 │ 36.00 │ 2.00 │
他可溶性剧毒 │ │ │
物废渣 │ │ │
──────────┼────┼─────┼──────
电厂粉煤灰 │ 1.20 │ │ 0.10
──────────┼────┼─────┼──────
其他工业废渣 │ 5.00 │ │ 0.30
──────────┴────┴─────┴──────
注：（1）排放或倾倒或无防水、防渗措施堆放剧毒废渣，除收费外，应立即制止其
行为，并责成清理。
（2）“电厂粉煤灰”一项，只适用《环境保护法（试行）》公布前，建成投产而
未建灰场、已向水体排放的燃煤电厂。其他电厂（包括上述电厂扩建）堆放粉煤灰，
适用其他工业废渣的标准。
（3）在尾矿坝、灰场、废渣（包括煤矸石）专用堆放场等设施内堆放的，暂不
收费。
四、超标环境噪声排污费征收标准
┌────────┬───┬───┬───┬─────┬────┐
│超标值ｄＢ（Ａ）│1～3│4～6│7～9│10～12│13以上│
├────────┼───┼───┼───┼─────┼────┤
│征收额（元／月）│200│400│800│ 1600 │3200│
└────────┴───┴───┴───┴─────┴────┘
说明：
1、一个单位边界上有多处环境噪声超标，征收额应根据最高一处超标声级
计征。若有不同地点的作业场所，收费金额逐一计征。
2、昼、夜均超标的环境噪声，收费金额按本标准分别计算，迭加征收。
3、声源一月内超标不足十五天的（昼或夜）、超标排污费减半征收。
4、声源在一天内超标排放环境噪声，不论工作时间长短，均按一天计算。
店铺、事业单位照工业企业执行。
五、工业燃煤二氧化硫排污费征收标准
每排放壹公斤二氧化硫征收排污费0·20元。


（1998年8月24日 青政发〔1998〕137号）


根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，现决定对《青岛市征收排污费管理办法》的行政处罚等有关内容作如下修改：
1、第二十条修改为：“对有下列行为之一的，除按规定征收排污费外，可以由环境保护行政管理部门或其委托的环境监理所（站）根据情节，处以10000元以下的罚款：
（一）排污单位拒报或者谎报有关污染物排放申报登记事项的；
（二）拒绝环境监理工作人员现场检查或在被检查时弄虚作假的；
（三）排污单位无正当理由拒不缴纳超标准排污费的。”
2、第二十一条修改为：“当事人对处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼；当事人不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”



1993年12月19日
　　　　　　　　　严刑峻法能达到道路交通的善治吗？
　　　　　　　　　　　——主要围绕《机动车驾驶证申领和使用规定》中闯红灯扣6分的新规定展开

　　　　　　　　　　　　　　　　　　◇高军

【摘要】公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》将违反道路交通信号灯通行的违法记分由3分提高到6分，引起社会公众热议。该《规定》在立法程序、立法内容等方面均存在诸多缺陷，体现了官员性善、好政府、政府父爱主义与“治乱世当用重典”、以罚代管的法律工具主义，而且难逃“部门立法利益化”之嫌。道路交通管理是一个非常复杂的综合性系统工程，必须加强科学性，维持道路交通的良好秩序需要整顿道路状况、做到交通信号的统一与规范化、对交通违法者的公平执法、非机动车与行人必须遵守交通规则等等，不问客观情况一味地加重对机动车驾驶人闯红灯的惩罚力度，两次即注销驾驶证，违背了广大机动车驾驶人的期待可能性，容易催生花钱消分、权钱交易的腐败。
【关键词】道路交通；驾驶证；闯红灯；交通违法

公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》经媒体报道后引发社会公众热议，其中议论的焦点之一是该《规定》将机动车驾驶人违反道路交通信号灯通行的违法记分由3分提高到6分，通俗来讲即闯一次红灯扣6分，这意味着一年内闯两次红灯即记满12分，机动车驾驶人将被扣留驾驶证，必须重新学习和考试。该扣分的新规定一经媒体批露，网络上立即质疑立声一片，质疑主要集中在该规定是否过于严苛、是否足够细致、执行是否能够落实等方面。笔者认为，《机动车驾驶证申领和使用办法》作为部门规章，在我国法律体系中虽然法律位阶较低，但其牵涉面却极为广泛，由作为交通规则的执行者的公安部门来制定、修改该《规定》是否恰当？对该《规定》的修改未召开听证会，未听取利益相关方的意见是否符合立法的程序正义？对于闯一次红灯扣6分的规定，由于直接涉及广大机动车驾驶人宪法、法律所赋予的机动车驾驶权、财产权、工作权等权利，作为部门规章的该《规定》是否有权对这些权利进行限制？等等，以上问题看似简单，但实则蕴含着丰富的法理，在“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并成为治国基本方略的今天，实有深入探讨之必要。

　　一、《规定》在出台程序上存在缺陷

　　《机动车驾驶证申领和使用规定》作为公安部的部门规章，虽然法律地位不高，但社会影响面却极广，特别是其中的一些诸如闯红灯扣6分的内容，直接影响到广大车辆驾驶人的切身利益和诸多的宪法、法律权利，出台这样的规定必须慎之又慎，至少应当保证在立法程序上做到无瑕疵，但纵观《规定》的修改程序，可以发现存在诸多缺陷。

　　首先，作为执法机关的公安部门未注意立法回避。必须承认，客观地讲行政机关也是“理性人”，存在着不断扩大自身权力、争取部门利益的冲动，在缺乏有效的制度约束下，这种冲动往往会变成现实，而如果行政机关掌握了立法权，既当运动员又当裁判员，立法权和执法权合一必然产生利益怪胎。长期以来，我国行政立法存在的一个突出现象是相关部门争相通过立法来争管辖权、许可权、罚款权等权力，尽管常常被冠以诸如“维护公有制主体地位” 之类的崇高名义，或以“作为执行机关最了解具体情况”等理由来进行，但背后其实就是单纯的利益冲动，即所谓的“部门利益化，利益法制化”。“任何人不得充当自己案件的法官”，这是自然正义原则的一项基本要求，为避免这种情况的发生，在立法的起草阶段，与法律有利害关系的个人与部门应当回避，唯如此才能体现立法的程序公平、内容的公正，体现立法的民主。就交通规则的制订和修改而言，什么是违规、怎样处罚、额度多少等等不应该由作为规则执行者的公安部门来制订或修改，应当交给无利益关系的第三方来负责起草，由代表民意、具有民主正当性基础的立法机关来表决通过。由作为规则执行者的公安机关来制定或修改该规则，人们完全有理由担心，规则的修改或多或少必然带有部门利益的色彩，利益的天平会势必会倾向于公安部门。

　　其次，对修改条文的理由未作说明，缺乏具体调研数据的支持，难以服众。例如，对闯红灯扣分从3分提高到6分，由于影响面实在巨大，至少应当进行充分的论证，而不能意气用事拍脑袋决定。为证明该修改是必要的和正当的，修法机关可能至少应当公布以下数据：全国机动车总量、每年平均每辆车闯红灯的次数、哪类（或哪几类）车闯红灯的概率较高、闯红灯事件中故意或过失所占的比例、每年全国交通事故总量、有多少交通事故是因为故意闯红灯而引起的，等等。根据笔者的经验，目前故意闯红灯的私家车司机真的不多，闯红灯大多数都是因为不小心出现的，并不是主观上不重视，毕竟之前的规则是闯一次红灯罚200元，扣3分，普通的私家车主伤不起。事实上，根据大量新闻媒体、网络的报道和批露以及普通人日常的经验，可以发现经常故意闯红灯的车主要是军车、警车、特殊号码的政府公务车等“特权车”，还有就是无牌、套牌车以及土方车和搅拌车。[1]我们都生活在这个社会，根据自身的法感受，在我国目前的法治环境下，即使再严格的处罚可能对“特权车”都是难以奏效的，因此人们有理由怀疑该规定主要针对的是无权力背景的私家车，其背后可能有部门利益在作怪。

　　第三，关门修法，有违立法民主的时代潮流。在现代社会，社会被分化为不同的阶层与利益群体，立法的过程是一个各阶层与利益群体进行博弈、妥协与整合的过程。面对汹涌的民主法治的时代潮流，为了加强立法程序的科学化、民主化，许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查等程序。这些程序措施对于提高立法质量，减少立法冲突起到了积极作用。{1}特别是制定涉及公众切身利益的法律、法规、政策、规定，必须事先广泛的征询民意，这是自然正义原则中“听取相对方意见”的要求，也是公共决策的一项基本原则。我国近年来很多法律、法规、规章的出台也经常事先公布草案、广泛搜集民意，尽量做到“开门立法”。作为涉及公众利益的《机动车驾驶证申领和使用规定》的修改，至少应当经过公布草案、征求意见、召开听证会等程序，使社会公众有机会参与充分的讨论与辩论，最终达成共识，在此基础上形成规则。事实上，2006年公安部拟将“桩考”科目并入“电子路考”而修订《机动车驾驶证申领和使用规定》时就曾公开征求了社会意见；2009年公安部为了方便残疾人驾车出行而修订《机动车驾驶证申领和使用规定》，当时也公开征求了社会意见。但此次对同一《规定》的修改，比前两次修改所涉及的内容更多、更广、更与民众利益息息相关，但却没有公开征询民意，甚至在新规正式发布之前，都没有相关报道和“吹风”，实令人不解。对此，公安部的解释是之前已向基层部门收集了意见，但正如有学者指出的那样，这不是征询民意，而是征询“官意”，仍然是闭门决策。更何况收集的意见如何，有多少部门赞成或反对“闯红灯扣6分”等规定，同样没有公之于众并作出解释。{2}

　　另外，从法社会学角度来思考，以下质疑可能并非毫无道理：制定闯红灯扣6分规则的人，其本人会不会开车？有没有开过车？是不是自己亲自开车？是否开的是“特权车”？另外，制订该规则的人可能生活在北京，该规则是否是主要针对北京的交通状况而制订的？北京作为首都，集中了全国的优势资源，交通状况总体上优于国内其他地区，如果仅仅根据北京的交通状况来出台规则，由于中国各个地方经济发展很不平衡，交通状况各异，这样的规则可能很难“放之四海而皆准”。

　　二、《规定》中有关闯红灯扣6分的内容在实质合理性方面存在疑问

　　1、该规定不符合法律保留原则。法律保留原则是依法行政原则的一项核心内容。作为一项常识，宪法是公民权利的保障书，但历史和现实均无情的证实了有宪法而无宪政的情形并不鲜见。为防止宪法基本权利被架空而沦为“口惠而实不至”的空头支票，它要求一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但对基本权利的限制则非以法律来制定不可。{3}要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式来进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。“但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。”{4}闯红灯扣6分的规定意味着机动车驾驶人一年内闯两次红灯将被吊销驾驶证，必须重新参加考试，驾驶证被吊销期间以驾驶为职业的机动车驾驶员工作权将被剥夺，而重新参加考试当事人势必需要付出额外的时间、精力和财力。工作权和财产权是公民宪法性基本权利，如需对其限制理论上必须通过全国人大或全国人大常委会制订的法律来进行。当然，对于闯一次红灯扣多少分是否属于“细节性、技术性的事项”可以进一步探讨，但事实上这样的规定“兹事体大”，因为它直接限制了公民宪法上的工作权与财产权等基本权利，在全国人大制订的《道路交通安全法》对之未作明确规定的情况下，应当由该法授权国务院《道路交通安全法实施条例》来作出具体的规定，而国务院制订的《实施条例》则不能将该事项的制订权再次转授权给公安部。[2]原因很简单，根据宪政常识与世界各国的经验，最经常与公民直接打交道、同时也最容易侵犯公民权利的行政权力正是警察权力，从保护公民权利的角度出发，最需要法律法规对警察权力进行严格的限制。如果警察部门获得了对公民基本权利进行限制的实质性立法权，这种情况下无疑损害了立法的民主正当性，更严重的后果则是将使宪法所确立的公民基本权利制度陷于崩溃。

　　2、该规定不符合比例原则。比例原则是行政法上的一项重要的基本原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。比例原则的内容包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则，其核心要求就是行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。{5}从减少交通事故的角度出发，参考其他国家道路交通管理的经验，规定对闯红灯者扣分这种方式是适当和必要的，之前也规定了闯红灯扣3分且一直在执行，并未引起公众的批评。此次将扣分提高到6分，之所以会引起社会舆论激烈的反弹，其原因即在于根据普通人的常识，该规定过于严苛了，并非属于对行政相对人侵害最小的方式，违反了狭义比例原则。

　　第三，该规定强人所难。近年来，随着我国经济的发展与人民生活水平的提高，以及汽车产业政策的推行，我国过于仓促地步入了汽车社会，而与此同时整个社会的道路交通、停车场等配套设施，以及交通法律、法规、人们的心理却并未能同步跟进。闯红灯固然当罚，但问题是必须讲究尺度，不能走极端，不能使广大的普通机动车驾驶人失去期待可能性。笔者不知制订该规则的人有没评估过现在全国普遍的交通状况？试举信号灯为例，《道路交通安全法》第25条规定：“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。”信号灯作为执法工具应该有统一的安装标准，信号灯的型号、设置的高度、外伸距、亮度等当然必须规范、全国统一。但目前，我国很多城市交通信号灯、交通标志、交通标线设置的客观情况是：（1）信号灯设置过于密集，一条城市街道常常间隔一两百多米即设置信号灯，甚至两个红灯之间的路段停不下受阻的汽车。（2）各个城市的交通信号灯往往又各有特点，有的有倒计时读秒器，有的没有；黄灯时间也不同，有的地方甚至没有黄灯；形状上有的是圆形，有的是方形；悬挂位置上有的是挂的高；有的挂的低；有的在路中央，有的在路边（被树遮挡），还有的被阳光照射时根本无法识别。（3）红绿灯转换的时间和道路情况经常严重不协调，车流大的绿灯时间短，车流小的绿灯时间长。（4）执行上，左转弯道是在里道、中间、还是在外道？先左转弯绿灯还是先直行绿灯？路口右转弯能走还是不能走？等等，很多地方的规定都不一致。另外，道路上的安全和警示标志常常很混乱，好多地方连停车线都模糊不清，有的路面上没有明显的车道界线或分道箭头，有的分道箭头离信号灯太近（跟车时看不到），有的改变的太突然，等等，千奇百怪、不一而足。事实上，作为普通驾驶人员，每天面对多如牛毛的红绿灯、标志、标线难免可能会出错，对路况陌生的司机往往会误闯红灯，这样的情况较为普遍。开过车的人都知道，一年中无意闯两次红灯绝对是大概率的事件。开明的法律，应当容许人有犯小错误的机会，严格要求驾驶员以确保交通安全本身并没有错，但是如果严厉到“两次红灯”就足以让人付出无法开车出行的代价，该规定无疑过于严苛，实为强人所难。

　　三、对闯红灯扣6分进行补救的方案设计过于理想化

　　1、闯红灯刚过线及时刹车免罚的设计过于理想化。首先，“刚过线”并不是严格的法律用语，而是一个自由裁量空间极大的不确定概念，更何况现在公路交通违章基本都是由电子眼拍摄记录，很少能看到交警在公路上现场执法，现场执法可以了解具体的情况，容易及时纠正，而事后如果根据电子眼拍摄的照片来纠正，由于“刚过线”并没有具体的标准，这无疑使交警部门获得了过大的自由裁量权势，人们完全有理由怀疑可能会被交警部门用来权力寻租。其次，这项制度会明显加剧开车人的心理紧张，目前很多交通信号灯都没有设倒数读秒器，驾驶人员遇到绿灯突然变为黄灯或红灯的情况，往往根本来不及反应，如果不急刹车，开过去就会面临严厉的惩罚，为了避免严厉的惩罚可能只能选择急刹车，这种情况下可能会增加交通路口的追尾事故。此外，车开到了交通路口中间如果选择停车，另一个后果是必然造成更大程度的道路拥堵。

　　2、事后通过行政复议、行政诉讼进行救济的方案并不可行。现实中，确实有很多人开车时因为跟在公交车等大车后面看不到信号灯而误闯红灯的情况，对此公安部有关发言人指出，除了通过法制员审核等形式在前期予以纠正外，当事人还可以通过行政复议、行政诉讼等渠道申诉解决。但问题是：（1）当事人申诉时要证明自己很难。目前，国内各地道路交通违章拍照基本上都是由社会上的专门公司来投资和运作的，这类公司在罚款中收取一定的比例以收回成本和获得投资赢利，因此他们往往本身就有强烈的“利益执法”的冲动，甚至在电子眼的设置上故意设一些陷阱，而各地交通处罚通常是在年终车辆年审时集中处理，由于时间可能过去很久，行政相对人找证据自辩可能很难，如果发生在异地则更难。（2）通过行政复议、行政诉讼进行救济，说起来轻松但做起来很难。北京申诉很畅通不代表别的地方也很畅通，事实上当前国内很多地方的法治环境并不容乐观，退一步来说即使申诉途径畅通，但这至少要浪费大量的社会资源吧，难道国家财政就是让交警部门、法院用来应付每月成千上万次的申诉或诉讼吗？而对行政相对人来说，多去几次行政部门或打一次行政诉讼官司的时间成本以及交通费成本等可能要比交罚款、甚至重新参加考试还要高，从趋利避害的本能出发，当事人通常不会选择这两种途径进行救济，为避免重新参加考试可能宁可选择“潜规则”来找关系花钱消分。

　　笔者认为，制订闯红灯扣6分这条规则看似简单，其背后实则折射了公安部门在“治乱世当用重典”的工具主义思维支配下，将复杂的社会管理进行了简单化的处理，潜在的观念则是官员性善、好政府、政府父爱主义，实际上这是一种以罚代管的懒政、怠政。笔者预计，闯红灯扣6分规则实行之后，可能的后果是：（1）处罚的公平性受质疑。如前所述，闯红灯对于普通驾驶人员来说，通常情况下谁都不会故意为之，毕竟之前的扣3分，罚200元的规定已经非常严厉。真正故意闯红灯的往往是一些交警管不了或不敢管的“特权车”，加大处罚力度的这项政策对“特权车”根本是无效的，执行起来势必造成更大的不公平。（2）滋生腐败。事实上，就目前道路交通的执法环境而言，交警部门从部门利益出发的“钓鱼执法”的情形并非个案，[3]只要存在弹性处罚条款，必然产生权力寻租，刺激交警部门利益执法的冲动。中国是一个权力社会和熟人社会，现实情况是有关系往往便可以消除道路违法的扣分和免于罚款，加重处罚势必使交警部门权力更大，成为加重腐败的源泉。（3）催生地下违法交易市场。闯红灯并不是当场扣分，各地交警部门的做法是在车辆年审时集中处理，实际上这往往是一笔糊涂帐，很多地方事实上重在“捞钱”而不在于纠正违法，于是催生了地下驾照卖分的违法市场。{6}我们很难想象，一旦闯红灯扣6分的制度得以实施，难免会让相关地下代理产业更加“欣欣向荣”。

　　四、道路交通善治如何成为可能？

　　道路交通是一个受各种因素相互影响的、综合的、系统的、复杂的工程，最能反映出一个国家、一个地区、一个城市的社会秩序、文明水准和政府管理水平，以简单化、一刀切、看似严厉的手段来治理，以期“毕其功于一役”的想法注定无法奏效。片面极端的严刑峻法并不能达到交通善治，反而有可能会催生行政机关为了罚款而罚款的“罚款经济”，迷信以罚代管的结果就是可能使政府从而忽略对交通的规划、建设、治理等根本性问题。

　　笔者认为，目前我国道路交通所存在的突出问题主要有：（1）车多、人多、道路窄，停车位奇缺，交通信号与交通标志混乱情况较为常见。（2）“特权车”故意违反交通法的情况严重。（3）行人、电动车、自行车不遵守交通规则乱闯红灯的现象突出。（4）大货车出交通事故的情况较为普遍。[4]正如有学者指出，在道路交通主体中，除了机动车，还有非机动车与行人，而欧美等国的治理方式之所以高效，在于强化机动车责任的同时，不放任其他道路交通出行者的责任，譬如行人闯红灯也载入个人征信系统等——如果我们仅仅是强调一方责任，恐怕也很难扭转道路秩序格局，毕竟，马路上不仅仅是开机动车的司机在出行。{7}要求公民严格守法的前提是必须创造良好的守法环境，交通治理需要政府加大对道路基础设施的投入，需要路政、交警、与整个社会公众的共同努力，而不是一味的苛求机动车驾驶人员在罚款、扣分方面下猛药。 “重典扣分、惩治违章”虽不乏善意初衷，但如果制度的施行忽略了整个交通环境的客观因素，仅把责任归咎于机动车辆，那么，其所产生的结果不仅难以刹住司机违章的惯性，甚至也可能违背了交通法规“教育为主”的执法理念。{8}极端的重罚，在中国这样复杂的交通环境、人文环境下，执行的结果必然是刺激交警部门罚款的积极性，增加权力寻租而已。[5]因此，立法机关在出台法律法规时，不能太强势、太极端，应当慎之又慎，走民主的程序，经过社会公众广泛的、充分的讨论和辩论充分考量各方面的因素后再做决定，以期制订的内容能切合实际，只有得民心的法律法规才能得到公众普遍的拥护，才会成为公众自觉的行动。而规则一旦制订之后，就应当严格执行，不允许任何特权例外的存在，亦不得随意变通规则，选择性执法或规则的朝令夕改将严重损害法律的尊严与威信，不利于公众法律信仰的养成。


【作者简介】
高军，江苏淮安人，毕业于南京师范大学、吉林大学，苏州大学，法学博士。曾任出版社出版策划 、晚报法制版记者、编辑、现为江苏理工学院副教授、江苏华东律师事务所兼职律师、常州市法学会副秘书长。

【注释】
[1]例如，2004年，海南省交警总队负责人透露说，仅在当年3月份，琼A9字头“特权车”的违法行为就达6835人次，其中一辆牌号为琼A93396的特权车两年内闯红灯158次。现实中，“特权车”故意闯红灯往往交警根本不敢管或管不住。而土方车和搅拌车这两类车的车牌往往被污渍糊住，信号灯根本拍不到车牌号，因此经常横冲直撞不怕被拍。