质疑《机动车交通事故责任强制保险条例》

作者：王荣律师，lawyer9900@126.com

今年3月21日，国务院制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下称《条例》）终于颁布，并将于今年7月1日正式开始实施。笔者粗略地阅读了该条例，在该条例即将实施之前，根据个人的理解，对《条例》提出一些不成熟的意见和看法，欢迎各位参与探讨。

一、关于《条例》的立法依据和保险的性质问题
《条例》第一条明确了制定本条例所依据的法律是《道路交通安全法》和《保险法》。因为《道路交通安全法》明确规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，具体制度由国务院制定。所以，为了配合《道路交通安全法》的实施，由国务院根据《道路交通安全法》的授权制定本条例，是不存在任何问题的。但是，笔者认为根据《保险法》制定本条例，值得商榷。
根据《保险法》第二条的规定，《保险法》所规范的保险指的是商业保险。商业保险的特之一是保险条款（包括保险责任、责任免除等）由保险公司自行制定，并报保监会备案。虽然《保险法》第十一条也规定，法律和行政法规可以强制订立保险合同，但是这里强制订立的保险仍是指商业保险。而《道路交通安全法》所规定的机动车第三者责任强制保险，不应该属于这种情形。它应该由国务院制定，保险公司的保险责任是按照法律规定执行。这种强制保险与《保险法》中规定的强制订立商业保险应该是不同的。强制订立的保险是商业保险，其保险责任是以保险公司条款所规定的保险责任为依据，而《据道路交通安全法》所规定的“机动车第三者责任强制保险”的保险责任，则是完全是按照法律的规定来执行，保险责任并不由保险公司制定条款自行规定。
为了说明强制订立的商业保险与真正意义上的强制保险的区别，举例说明，其一，工伤保险。法律规定用人单位必须为劳动者交纳工伤保险费，参加工伤保险。这个保险是真正意义上的强制保险，在发生保险事故时，保险机构完全按照法律的承担保险责任，但该保险并不受保险法的调整；其二，旅行社责任保险。法律规定旅行社必须参加旅行社责任险，这个保险虽然是强制订立的，但却是商业性质的保险，保险责任是按保险公司的条款执行，并因为法律强制订立就改变这一保险的商业性。
另外，《条例》规定机动车强制保险业务实行“总体上不盈利不亏损的原则”。可见，机动车强制保险，不应该界定为商业性质的保险。因为商业保险属于企业的经营行为，而企业的任何经营行为都可能面临盈利或亏损的风险，如果以法律的形式保障这一业务既不亏损也不盈利的话，那就不是商业经营行为，而应该属于社会公益事业，或者属于社会保障事业。
因此，笔者认为机动车强制保险不应该属于商业保险，不应该以规范商业保险的《保险法》作为立法依据，这容易模糊人们对机动车强制保险性质的认识和理解，容易给司法实务适用法律带来困惑。

二、关于机动车强制保险的名称问题
《道路交通安全法》第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”，第七十六条规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”。
以上说明，《道路交通安全法》所规定的是“机动车第三者责任强制保险”，但是本条例所规定的保险名称却是“机动车交通事故责任强制保险”（以下称机动车强制保险）。这也是使我感到纳闷的地方，这一保险在名称上为什么要与法律的规定不一致呢？！法律衔接上的不一致，很可能给我们理解和运用这一强制保险带来的了一定的困难。

三、关于由商业性的保险公司运作机动车强制保险的问题
《条例》规定中资保险公司经保监会批准，可以从事机动车强制保险业务，可能是担心保险公司集体拒绝承保这一业务，《条例》同时规定保监会有权强制保险公司从事机动车强制保险业务。
刚才，我已经分析了机动车强制保险并不属于商业保险，但是条例却规定由商业保险公司来从事这一业务，当然有其考虑，比如现有的商业保险公司机构健全、分布广泛、业务熟悉、人力物力上均胜任这一业务，等等。但是，商业保险公司毕竟是企业，是以盈利为目的的。按常理，一个精明的企业家是不可能去做一个根本不会盈利的经营项目。但是，条例却强制性把这一项业务交给商业保险公司承保。笔者认为这是有背了市场经济的基本规律的。
首先，商业保险公司作为企业，是以追究盈利为目的，只有存在盈利的可能的项目，企业才会去经营，如果既不亏损也不盈利，那作为一家企业基本上就是在白干活，等于在是毫无意义的事情，或者说法律是在强迫企业做公益事业。
其次，企业真的会心甘情愿地做公益事业吗？在我看来，值得怀疑。对于一个企业来说，与其提供大量的人力物力去做公益事业，还不如抽调人力去做其他可能盈利的项目，这是企业家的本性决定。所以，我有理由相信保险公司不会心甘情愿地去做一项公益事业的。如果真是这样，今后可能出现的情况，很可能不是立法者所预期的效果。

四、关于“总体上不盈利不亏损的原则”的问题。
《条例》规定，机动车强制保险业务实行“总体上不亏损不盈利”的原则。笔者认为，基于在商业保险公司的运作强制保险的原因，很可能使“总体上不亏损不盈利”成为一纸空文，甚至可能成为保险公司获取利润的有力依据。
其一，保险公司作为当事人，最清楚其业务是否亏损或者盈利，这使得主动权完全掌握在商业性的保险公司手中。如果保险公司盈利，基于保险公司商业性的特点，它是不太可能主动调低费率的；如果保险公司确实亏损了，则一定会根据法律规定的“不亏损”原则要求提高费率。所以，最终的结果只可能出现“只盈利不亏损”的局面。

其二，即便保险公司盈利，保险公司一定有办法让监管部门相信其是亏损的。虽然条例规定，机动车强制保险业务要与其他保险业务分开管理，但是现实中能否分得开是一个问题，收入可以分开、保险赔款也可以分开，而管理成本的支出能分得开吗？保险公司其他业务如果占用了机动车强制保险的管理成本中（人力成本、业务用车、勘察成本等等），很多情况下是无法分清楚的。如果其他业务占用了机动车强制保险的费用，必然导致该保险业务的支出增加，最终能否真实地反映该业务的盈利和亏损情况，就大打折扣了。

其三，法律规定所谓“总体上不盈利不亏损”，仅仅是总体上讲，要落实到每一家保险公司，就可能有的保险公司亏损，有的保险公司盈利，就算我们的监管部门苛尽职守地履行监管义务，要评判是否总体上不盈利不亏损，这仍是一件非常艰难的事情；

其四，实现告诉我们，由于各种利益因素等原因，监管部门根本不可能完全尽到监管义务，使得人们很难真正了解保险公司承保的这一业务到底是亏损还是盈利。

据此，我有理由怀疑这所谓的“总体上不盈利不亏损原则”是否真的能够得到落实，能够起到保护广大机动车强制保险投保人的合法权利。

五、关于统一的保险限额的问题
《条例》规定，机动车强制保险在全国范围内实行统一的责任限额。但是我们应该看到，我国各省、自治区、直辖市的人身损害赔偿标准是不统一的。全国实行统一的保险责任限额，是否会出现因地域差异导致受害人获得赔偿权利的不平衡呢？比如2005年，深圳城镇人口的死亡赔偿金高达51.73万元，而陕西农村人口的死亡赔偿金则只有3.35万元，两者相差15倍。如果统一的保险赔偿限额，可以说这一限额可以充分地保障陕西的农村人口获得赔偿的权利，但是，深圳的城镇人口获得赔偿的就可能明显缺乏保障。这种强制保险制度的是否能发挥其预期的保障作用就令人担心。
保险限额的高低，确实是一个很难调和的矛盾。如果国家实行统一的保险赔偿限额过低，那么这一机动车强制保险制度的存在可能意义就不大了。因为现在人身损害赔偿标准不断提高的情况下，如果投保人购买的强制保险并不能完全或者大部分转嫁其可能承担的赔偿责任，那就可能使被还害人获得赔偿的权利丧失了保障，也增加了机动车车主和驾驶人的风险。如果机动车再另外支付高额的保险费购买商业三者险作为补充，就可能大大增加机动车车主的负担。保险限额过低，实际上就给保险公司留下了通过开展商业性的第三者责任补充保险来赚取丰厚利润的空间。但是，如果机动车强制保险的保险限额过高，则会增加赔偿标准较低地区机动车车主的负担。如果真出现这种局面，那机动车强制保险还有存在的意义吗？
所以，如何妥善地解决这些矛盾，也应该是条例要考虑的问题，但我们在《条例》中没有看到相关的规定。

六、关于《条例》第22条的问题
《条例》第二十二条规定，有下列情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿：　
(一)驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；
(二)被保险机动车被盗抢期间肇事的；
(三)被保险人故意制造道路交通事故的。　
有前款所列情形之一，发生道路交通事故的，造成受害人的财产损失，保险公司不承担赔偿责任。
上述规定，实际上是保险公司免除承担保险责任的几中情形，这几种情形保险公司仅仅承担抢救费用的垫付责任，如果受害人死亡或者超过了抢救的费用，保险公司是不承担任何责任的。笔者认为这是不妥的，且违背了《道路交通安全法》的规定。
第一，《道路交通安全法》规定“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿”（第76条）。根据该规定，只要发生交通事故，均应该由保险公司在保险限额内向受害人赔偿，并免赔情形。但是《条例》第22条的规定，却为保险公司设定了除外责任，明显违背了保障受害人依法获得赔偿的立法目的。

第二，本条规定的情形，虽然是由于机动车一方严重的过错造成的，但法律不应免除保险公司的赔偿。既然机动车参加了强制责任保险，而且这些情形是由于机动车的责任造成的，根据保障受害人获得赔偿的立法精神，应该由保险公司在保险限额内赔偿。当然，为了避免因保险公司代替机动车承担责任引发的道德风险，维护社会正义，法律可以赋予保险公司向侵害人代位追偿的权利。这样，既保障了受害人依法获得赔偿的权利，同时也没有免除侵害人应该承担的法律责任，既有利于保险受害人获得赔偿，也有利于机动车增强法律意识，避免道德风险。
建设部


建设部关于印发《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》的通知
　
建市[2002]189号


各省、自治区建设厅，直辖市建委，国务院有关部门建设司，解放军总后营房部，新疆生产建设兵团，中央管理的有关总公司：

现将《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》印发给你们，请结合本地区、本部门实际情况认真贯彻执行。执行中有何问题，请及时告我部建筑市场管理司。
　　
附件：旁站监理记录表（略）



中华人民共和国建设部
二00二年七月十七日




房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）


第一条 为加强对房屋建筑工程施工旁站监理的管理，保证工程质量，依据《建设工程质量管理条例》的有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称房屋建筑工程施工旁站监理（以下简称旁站监理），是指监理人员在房屋建筑工程施工阶段监理中，对关键部位、关键工序的施工质量实施全过程现场跟班的监督活动。

本办法所规定的房屋建筑工程的关键部位、关键工序，在基础工程方面包括：土方回填，混凝土灌注桩浇筑，地下连续墙、土钉墙、后浇带及其他结构混凝土、防水混凝土浇筑，卷材防水层细部构造处理，钢结构安装；在主体结构工程方面包括：梁柱节点钢筋隐蔽过程，混凝土浇筑，预应力张拉，装配式结构安装，钢结构安装，网架结构安装，索膜安装。

第三条 监理企业在编制监理规划时，应当制定旁站监理方案，明确旁站监理的范围、内容、程序和旁站监理人员职责等。旁站监理方案应当送建设单位和施工企业各一份，并抄送工程所在地的建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构。

第四条 施工企业根据监理企业制定的旁站监理方案，在需要实施旁站监理的关键部位、关键工序进行施工前24小时，应当书面通知监理企业派驻工地的项目监理机构。项目监理机构应当安排旁站监理人员按照旁站监理方案实施旁站监理。

第五条 旁站监理在总监理工程师的指导下，由现场监理人员负责具体实施。

第六条 旁站监理人员的主要职责是：

（一）检查施工企业现场质检人员到岗、特殊工种人员持证上岗以及施工机械、建筑材料准备情况；

（二）在现场跟班监督关键部位、关键工序的施工执行施工方案以及工程建设强制性标准情况；

（三）核查进场建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土的质量检验报告等，并可在现场监督施工企业进行检验或者委托具有资格的第三方进行复验；

（四）做好旁站监理记录和监理日记，保存旁站监理原始资料。

第七条 旁站监理人员应当认真履行职责，对需要实施旁站监理的关键部位、关键工序在施工现场跟班监督，及时发现和处理旁站监理过程中出现的质量问题，如实准确地做好旁站监理记录。凡旁站监理人员和施工企业现场质检人员未在旁站监理记录（见附件）上签字的，不得进行下一道工序施工。

第八条 旁站监理人员实施旁站监理时，发现施工企业有违反工程建设强制性标准行为的，有权责令施工企业立即整改；发现其施工活动已经或者可能危及工程质量的，应当及时向监理工程师或者总监理工程师报告，由总监理工程师下达局部暂停施工指令或者采取其他应急措施。

第九条 旁站监理记录是监理工程师或者总监理工程师依法行使有关签字权的重要依据。对于需要旁站监理的关键部位、关键工序施工，凡没有实施旁站监理或者没有旁站监理记录的，监理工程师或者总监理工程师不得在相应文件上签字。在工程竣工验收后，监理企业应当将旁站监理记录存档备查。

第十条 对于按照本办法规定的关键部位、关键工序实施旁站监理的，建设单位应当严格按照国家规定的监理取费标准执行；对于超出本办法规定的范围，建设单位要求监理企业实施旁站监理的，建设单位应当另行支付监理费用，具体费用标准由建设单位与监理企业在合同中约定。

第十一条 建设行政主管部门应当加强对旁站监理的监督检查，对于不按照本办法实施旁站监理的监理企业和有关监理人员要进行通报，责令整改，并作为不良记录载入该企业和有关人员的信用档案；情节严重的，在资质年检时应定为不合格，并按照下一个资质等级重新核定其资质等级；对于不按照本办法实施旁站监理而发生工程质量事故的，除依法对有关责任单位进行处罚外，还要依法追究监理企业和有关监理人员的相应责任。

第十二条 其他工程的施工旁站监理，可以参照本办法实施。

第十三条 本办法自2003年1月1日起施行。