市安监局印发生产安全事故应急预案管理办法实施细则
上海市安全生产监督管理局
市安监局印发生产安全事故应急预案管理办法实施细则
沪安监管监二〔2010〕180号
关于印发上海市生产安全事故应急预案管理办法实施细则的通知
各区（县）安全监管局，各行业（系统），市直接监察单位：
为切实规范本市生产安全事故应急预案管理工作，增强本市应急预案的科学性、针对性、实效性和可操作性，根据《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第17号），结合本市实际，特制定《上海市〈生产安全事故应急预案管理办法〉实施细则》。现印发给你们，请遵照执行。
上海市安全生产监督管理局
二O一O年九月二十八日
《上海市生产安全事故应急预案管理办法》实施细则
第一章总则
第一条 为规范生产安全事故应急预案管理工作，增强应急预案的科学性、针对性、实效性和可操作性，根据《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第17号）（以下简称《管理办法》）有关规定，结合我市实际，特制定本细则。
第二条 本市生产安全事故应急预案的编制、评审（或论证）、发布、备案、培训、演练和修订等工作，适用本细则。
第三条 市安全生产监督管理部门负责全市生产安全事故应急预案（以下简称应急预案）的综合协调管理工作；各区（县）安全生产监督管理部门负责本辖区生产安全事故应急预案的综合协调管理工作。
其他负有安全生产监管职责的部门负责本行业、本领域的生产安全事故应急预案管理工作，根据行业特点制定本行业生产安全事故应急预案管理制度。
生产经营单位负责落实本单位生产安全事故应急预案编制、评审（或论证）、备案、宣传、培训和演练等工作，并组织应急预案确定的各项措施的实施。
第二章应急预案的编制
第四条 应急预案编制应符合《管理办法》第五条的基本要求；市、区（县）安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监管职责的部门可根据本部门监管的行业安全生产应急工作特点，制定行业应急预案编制技术性指导文件。
第五条 市、区（县）安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监管职责的部门应根据国家有关法律、法规和本级人民政府及上一级主管部门的应急预案，结合本级、本部门职责和行业安全生产应急工作特点，针对可能发生的事故，编制相应的部门应急预案。同时，编制与预案相对应的简明操作手册，明确职责任务及应急处置流程、应急保障措施等内容。
第六条 生产经营单位编制应急预案应全面分析、评估本企业的危险源状况、危险性分析和可能发生的事故特点，广泛听取一线操作人员、专业技术人员及应急管理专家的意见，根据《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）及有关标准和规定编写。
第七条 生产经营单位存在三种以上（含三种）风险种类、可能发生较大以上事故的，应当组织编制本单位的综合应急预案。
综合应急预案应当包括本单位的应急组织机构及其职责、预案体系及响应程序、事故预防及应急保障、应急培训及预案演练等主要内容。
第八条 对于某一种类的风险，生产经营单位应当根据存在的重大危险源和可能发生的事故类型，制定相应的专项应急预案。
专项应急预案应当包括危险性分析、可能发生的事故特征、应急组织机构与职责、预防措施、应急处置程序和应急保障等内容。
第九条 对于危险性较大的重点岗位或作业场所，生产经营单位应当制定重点工作岗位或作业场所的现场处置方案。
现场处置方案应当包括危险性分析、可能发生的事故特征、应急处置程序、应急处置要点和注意事项等内容。
第十条 生产经营单位的应急预案应当包括应急救援机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。各种预案之间应相互衔接，并与预案所涉及的其他单位的应急预案相互衔接。
第十一条 新成立的生产经营单位在开展生产经营活动前，应编制有关应急预案，并按照有关规定进行评审（或论证）、备案、培训和演练等；已开展生产经营活动的生产经营单位应在本细则实施之日起3个月内编制现场处置方案，6个月内编制专项应急预案、9个月内编制综合应急预案，并按照有关程序完成评审（或论证）、备案等工作，组织开展培训和演练。
第三章应急预案的评审
第十二条 市、区（县）安全生产监督管理部门，应组织有关专家对本部门应急预案进行审定；必要时，可以召开听证会，听取社会有关方面的意见。涉及相关部门职能或者需要有关部门配合的，应当征得有关部门同意。
第十三条 建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存、使用单位和中型规模以上的其它生产经营单位（生产经营单位分类标准按《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企业〔2003〕143号）执行），应当自行组织专家或委托安全生产技术服务机构组织专家对本单位编制的应急预案进行评审。
前款规定以外的其他生产经营单位应当对本单位编制的应急预案进行论证。
第十四条 应急预案评审应邀请预案涉及的政府部门工作人员和相关安全生产及应急管理方面的专家参加。除政府部门工作人员外，参与评审专家的人数应根据企业规模而定。大型规模生产经营单位应急预案评审相关专业专家人数不得少于7人；中型规模生产经营单位应急预案评审相关专业专家人数不得少于5人；中型规模以下生产经营单位应急预案评审相关专业专家人数可酌情减少，但不得少于3人。应急预案论证相关专业专家人数不得少于3人。评审人员与所评审预案的生产经营单位有利害关系的，应当回避。
第十五条 评审专家应具备相应的专业知识和资历。鼓励市、区（县）安全生产监督管理部门、其他负有安全生产监管职责的部门、有关行业协会和生产经营单位建立应急预案评审专家库。
第十六条评审工作应按照《生产经营单位生产安全事故应急预案评审指南（试行）》（安监总厅应急〔2009〕73号）的要求，以会议形式进行。评审内容主要包括预案基本要素的完整性、危险分析的科学性、预防和救援措施的针对性、应急响应程序的可操作性、应急保障工作的可行性、与政府有关部门应急预案衔接等。评审专家应本着对社会和企业负责的态度，严格执行有关法律、法规及标准规定，全面、科学、客观、公正开展评审工作。
第十七条评审（或论证）应当形成书面报告，报告应包括以下内容：
（一）应急预案名称；
（二）评审地点、时间、参会单位和人员；
（三）专家书面评审意见（附“要素评审表”）；
（四）专家组会议评审意见；
（五）专家名单（签名）；
（六）参会人员（签名）；
第十八条 应急预案编制单位应根据专家和政府工作人员意见对应急预案进行修订完善；专家组会议评审意见要求重新组织评审的，应急预案编制单位应按要求修订后重新组织评审。不要求重新组织评审的，应将修改说明报专家会签通过。
第十九条应急预案经专家评审（或论证）并修订完善后，由生产经营单位主要负责人签署公布。
第四章应急预案的备案
第二十条市、区（县）安全生产监督管理部门的应急预案，应当报同级人民政府和上一级安全生产监督管理部门备案。
其他负有安全生产监督管理职责的部门应急预案，应当报同级人民政府和上级主管部门备案，同时应当抄送同级安全生产监督管理部门。
纳入市级专项应急预案、部门应急预案的生产安全类应急预案应当报市政府审定。
第二十一条 市、区（县）安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应制定应急预案备案登记工作制度，建立应急预案备案登记档案和应急预案数据库，督促有关生产经营单位做好应急预案备案登记工作。
第二十二条 由市安全生产监督管理部门负责监管的行业（含中央驻沪企业、市属国有及国有控股企业）、市直接监察单位的综合应急预案和专项应急预案应到市安全生产监督管理部门备案；其所属单位的应急预案报所在区县安全生产监督管理部门备案。
前款规定以外的生产经营单位中涉及实行安全生产许可的，其综合应急预案和专项应急预案，按照隶属关系报所在区（县）安全生产监督管理部门和有关主管部门备案；未实行安全生产许可的，其综合预案和专项应急预案的备案，由各区（县）安全生产监督管理部门确定。
第二十三条 生产经营单位应急预案在主要负责人签署公布后，在30日内向有关部门申请备案登记。申请备案应提交下列材料：
（一）应急预案备案申请表；
（二）应急预案评审或论证综合意见；
（三）评审或论证专家名单（签名）；
（四）综合应急预案和专项应急预案文本及电子文档。
第二十四条 受理备案登记的安全生产监督管理部门，应当对应急预案进行形式审查。在20日内提出审查意见。经审查符合要求的，予以备案并出具应急预案备案登记表；不符合要求的，不予备案并说明理由。办理备案登记及审查不得收取任何费用。
第二十五条 实行安全生产许可的生产经营单位，在申请办理行政许可事项时，应向安全生产监督管理部门或有关主管部门提交《生产经营单位生产安全事故应急预案备案登记表》；对不能提供《生产经营单位生产安全事故应急预案备案登记表》的，应提交符合本细则要求的应急预案，并在10日内申请登记备案。
第二十六条 市、区（县）安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门，应建立应急预案数据库，对审查通过后备案的应急预案进行分类存档。
第五章应急预案的实施
第二十七条 市、区（县）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门及生产经营单位，应采取多种形式开展应急预案的宣传教育，普及生产安全事故预防、避险、自救和互救知识，提高从业人员安全意识和应急处置技能。
第二十八条 市、区（县）安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当将应急预案的培训纳入安全生产培训工作计划，组织实施本行政区域内重点生产经营单位的应急预案培训工作，安全生产培训机构应建立培训档案，跟踪督促，确保落实。
第二十九条 生产经营单位应当组织开展本单位的应急预案培训活动，使有关人员了解应急预案内容，熟悉应急职责、应急程序和岗位应急处置方案。应急预案的要点和程序应当张贴在应急地点和应急指挥场所，并设有明显的标志。
第三十条 市、区（县）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门应组织本地区、本部门开展多种形式的应急预案演练，根据预案演练情况适时修订应急预案。指导和督促生产经营单位开展应急预案演练。
第三十一条 实行应急预案登记备案的生产经营单位应建立健全应急预案演练制度，每年制定应急演练计划并报送应急预案备案登记的安全生产应急管理机构。
第三十二条 生产经营单位每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练。每半年至少组织一次现场处置方案演练。中型规模以上生产经营单位应急预案演练可邀请安全生产应急管理机构和有关主管部门相关人员和专家参加评估。
第三十三条 应急预案演练对周围社区、邻近单位的正常生产和生活可能造成影响的，应在演练7日前公示告知。应急预案演练结束后，演练单位应组织有关专家及应急管理人员对演练效果进行评估，撰写评估报告，分析存在问题，并对应急预案提出修订意见。
第三十四条 生产经营单位应当按照应急预案的要求配备相应的应急物资及装备，建立使用状况档案，定期检测和维护，使其处于良好状态。
第三十五条 生产经营单位发生事故后，应当及时启动应急预案，组织有关力量进行救援，并按照规定将事故信息及应急预案启动情况报告安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门。
第三十六条 各区（县）安全生产监督管理部门每年应对应急预案管理情况进行总结。应急预案管理工作总结应报市安全生产监督管理部门。其他负有安全生产监督管理职责的部门的应急预案管理工作总结应抄送同级安全生产监督管理部门。
第六章奖励与处罚
第三十七条 对于在应急预案编制和管理工作中做出显著成绩的单位和人员，安全生产监督管理部门、生产经营单位可以给予表彰和奖励。
第三十八条 生产经营单位应急预案未按照《管理办法》规定备案的，由市、区（县）安全生产监督管理部门给予警告，并处三万元以下罚款。
第三十九条 生产经营单位未制定应急预案或者未按照应急预案采取预防措施，导致事故救援不力或者造成严重后果的，由市、区（县）安全生产监督管理部门依照有关法律、法规和规章的规定，责令停产停业整顿，并依法给予行政处罚。
第七章附则
第四十条 国家有关法律、法规和规章对生产安全事故应急预案备案另有规定的，依照其规定执行。
第四十一条 本细则的解释权归上海市安全生产监督管理局。
第四十二条 本细则自2010年11月15日起实施。
关键词：医疗损害 布莱克法律辞典 司法鉴定 鉴定人
司法鉴定机构
内容提要：医学的最主要的存在之理由是敬畏生命。生命乃是其职责。医疗损害为临床所需求，即为达到医疗服务的目的而必需实施或必然会对人体器官、组织造成的损害，并不存在侵权。如何界定“医疗损害”的概念直指侵权行为，民法专家王利明教授就“司法实务中的若干侵权问题”中论述：医疗损害这一概念，依据具有权威性的《布莱克法律辞典》的解释是指“专业人士的不法行为或技能不合理欠缺。”
民法专家张新宝教授在《人身损害鉴定制度的重构》一文中论述：用于侵权损害赔偿的医疗损害应当统一由司法鉴定机构承担。
以上两位民法专家，就“医疗损害”的概念直指侵权行为意思表示一致，故笔者认为，侵权责任法实施后，有关医疗损害司法鉴定机构的法定设立，关键是对“医疗损害”的界定，根据三大诉讼法中鉴定问题“法定主义”的原则，建议在《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）中予以采讷，可以解决司法实务中长期争议不休有关鉴定机构的选择问题。
在《侵权责任法》第七章规定了医疗损害责任。民法专家张新宝在《人身损害鉴定制度重构》一文中论述“用于侵权损害赔偿的医疗损害鉴定应当统一由司法鉴定机构承担，以彻底终结医学会鉴定和司法鉴定机构鉴定的双轨制。”（注1）
鉴于立法机关在《侵权责任法》通过时，有关“医疗损害”及其相关的鉴定机构未做出规定，并以“实体法不规定程序法的内容”而予以拒绝，（注2）这样就给司法机关在执法中造成了困难。
最高人民法院关于适用《侵权责任法》若干问题的通知（以下简称《通知》），其中（三）“人民法院适用侵权责任法审理民事纠纷案件中，根据当事人的申请或者依照职权决定进行医疗损害鉴定的，按照《决定》、《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》及国家有关部门的规定组织鉴定。”
笔者认为，最高人民法院出台的《通知》，其中（三）的司法解释，在原则上几乎完美无缺，但在司法实践中很难予以操作，其源盖出于既往的医学会鉴定和法医的司法鉴定各有痹病，很难符合《民事诉讼法》的需求。
医学会的鉴定，虽然是专门研究“医疗损害”的专业部门，但其鉴定结论是合议制，又不出庭质证，是不符合《民事诉讼法》中的规定。在司法实务界，又以社会与论“老子鉴定儿子”、“医医相护”，缺少公信力。（注3）
法医的司法鉴定，不是研究“医疗损害”的专业部门，其鉴定结论，医疗机构和医务人员都不相信，（注4）虽然其鉴定人符合《民事讼诉法》中鉴定人必须是自然人，但在其鉴定中，可以聘请医学专家参与，而出庭质证的是法医，这样很难对垒当事人重新聘请医学专家作为专家辅助人（注5）之间的质证。
《侵权责任法》实施后，中华医学会鉴定统称临床医学鉴定，进一步阐明临床医学的专业性。其鉴定结论，主要是在临床医学中医方有否医疗过失行为及其发生人身损害后果之间的因果关系，评价医方的医疗过失行为，综合患方疾病原因对其造成的危害的责任程度，但未涉及“医疗损害”的概念。
在临床实践中，有医疗行为的存在，即有医疗的风险，这是因为医学也是一门科学，还存在许多未知的不确定的病因。在医疗行为中，应除外医疗必需的损害，即为达到医疗服务的目的而必需实施或必然会对人体器官、组织造成的损害（又称侵袭性的医疗行为如手术）。如切除其病理损害部分，在治疗方案中，维持其生理的需求来保障生命的存在。这正如当代医学伦理学家弗雷切尔的观点“医学的最主要的存在之理由，是敬畏生命。生命乃是其职责。生命就其最完整的意义包括死亡。”（注6）由此看来，在临床医学上为其治疗所必需的“医疗损害”既无过错，也不存在侵权。那么“医疗损害”如何界定就是指侵权行为呢？民法专家王利明教授曾推荐的是具有权威性的《布莱克法律辞典》的解释：“专业人士的违法行为或技能不合理欠缺。”（注7）
科技在发展，当今世界在医学上“心脏起博器”、“冠状动脉支架”的应用、人工器官的移植等，已使不少患者起死回生。笔者认为，布莱克法律辞典中有关“医疗损害”的界定，也应作相应的修改，建议应用“专业人士的不法行为或技能不合理欠缺、增加、置换。”
法医的司法鉴定是为侦查、检察、审判和司法调解服务的一门综合的应用科学，其鉴定结论是法律规定的一项重要的证据。在附带民事涉及人身损害赔偿中的关系又如何呢？笔者分析：医学会鉴定是研究医疗过失伤害鉴定，在医疗行为中故意所致患者的损害结果是属于故意伤害论，已不属于医学会鉴定的范围。法医的司法鉴定是研究犯罪嫌疑人的故意、故失伤害鉴定。两者鉴定都可以是人身损害赔偿鉴定的内容，但各自所在的不同部门、各自所研究的对象不完全同一。
在《侵权责任法》实施之前，在全国人大常委会法制工作委员会出台的《关于对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系问题的意见》（以下简称《意见》）中指出：“医疗事故技术鉴定的内容不都属于法医类鉴定，涉及尸检、伤残等级鉴定，属于法医类鉴定范围。对此类鉴定事项在进行医疗事故技术鉴定时，由已列入鉴定人员名册的法医参加为宜。”
有关人身损害赔偿鉴定的专业性问题，其中涉及到伤残部分，民法专家张新宝教授在《人身损害鉴定制度重构》一文中论述：“专业性：而且鉴定人必须具有分析判断争议事项所要求的特定的专业知识，如能够进行伤残鉴定的鉴定人应当具有伤残鉴定知识和技能的专家，而不能仅仅是一名普通的法医学专家。鉴定机构应具有鉴定的仪器、设备、实验室等物质条件。”由此可见，在人身损害赔偿的伤残鉴定中有关鉴定人的资质、鉴定机构的物质条件更加清澈透明。
在《决定》中，有关司法鉴定与司法鉴定机构应是不同的概念。
根据《决定》第一条，“司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。”
人民法院根据《民事诉讼法》第七十二条规定，有权就专门性问题认为需要鉴定的，可以对外实行委托的规定。
在司法鉴定体制之外，我国还有医疗事故、建筑工程质量、知识产权、资产评估、文物等学科和专业的鉴定，从以上的组织或人员所作出的鉴定结论，在诉讼活动中同样被作为证据使用，只要经过法庭质证，其同样能够成为人民法院裁判的依据。
由此看来，司法鉴定体制外学科和专业，发生在诉讼过程当中，其鉴定结论经过人民法院质证，并为其裁判的依据，可以视为司法鉴定。在《侵权责任法》之前，有关医疗事故的司法鉴定，根据最高人民法院，法释[2003]20号，是交由医学会鉴定的。
所谓司法鉴定机构呢？根据《决定》第6条规定，由省级人民政府司法行政部门审核，对符合条件的予以登记，编入鉴定人和鉴定机构名册并公告。一般认为，所谓司法鉴定应经省司法行政部门的审核程序，予以设立的司法鉴定机构鉴定，才可合法确认。
综合以上方面的分析，笔者认为，侵权损害赔偿的医疗损害鉴定应当统一由司法鉴定机构承担，首先应当符合《民事诉讼法》的需求，不再出现医学会鉴定、法医司法鉴定的痹病。其次，如果采讷布莱克法律辞典有关“医疗损害”用语的含义，应当在《决定》第十七条中予以表述。由是，“专业人士”是指从事临床医学的医务工作者，而不是法医。这样可以终结在中华医学会中临床医学和法医临床学就“医疗损害”专门性问题而产生的岐义。第三，有关“医疗损害”的鉴定主体是中华医学会，根据《决定》第6条规定，应向省司法行政部门登记、注册、公告，而不再向民政部门登记。第四，鉴定人的资质必须具有分析判断争议事项所要求的特定的专业知识和技能，文革专科既不读本又不考研的专家不能进入。在中华医学会中随机抽取临床医学各分科的专家，并应向省司法行政部门登记、注册、公告。第五，对鉴定人应接受省司法行政部门法律基础知识培训。并可制订有关《医疗损害司法鉴定常规与技术操作规范》，在其中应当包含有鉴定人的权利、义务，明确规定“医医相护”应承担的法律责任等。
侵权责任法实施后，有关医疗损害司法鉴定机构的法定设立，关键是对“医疗损害”的界定，根据三大诉讼法中鉴定问题“法定主义”的原则，建议在《决定》中予以采讷，可以解决司法实务中长期争议不休有关鉴定机构的选择问题。
注1：《人身损害鉴定制度的重构》.张新宝.中国人民大学法学院教授. 《中国法学》2011年第4期.
注2.3.4：《侵权责任法》医疗损害责任改革的成功与不足.杨立新.中国人民大学法学院教授.
注5：最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第61条.
注6：《与名家一起体验死》.弗雷切尔.当代医学伦理学家.北京光明日报出版社.2001.
注7：纪念佟柔教授诞辰75周年.王利明.民法专家.2009.5.6
浙江宣盛律师事务所（324000）余成善
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